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大变革背景下,施工图审查改革该如何做?

来源:临沂市建苑施工图设计审查有限责任公司 浏览数:194 发布时间:2020-11-18

大变革背景下,施工图审查改革该如何做?

版权声明:本文刊登于《中国勘察设计》杂志2020年11月刊,版权为《中国勘察设计》杂志社及作者所有,欢迎转载,转载请注明作者及出处。


对施工图审查工作的思考和建议


中国勘察设计协会施工图审查分会副会长、中京同合国际工程咨询(北京)有限公司总经理   张军

当前,在持续优化营商环境、深化审批制度改革的大背景下,为了执行好《优化营商环境条例》(国务院令第722号),落实好《关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》(国办发[2019]11号)和《关于完善质量保障体系提升建筑工程品质的指导意见》(国办函[2019]92号),在减少审批环节、压缩审批时间方面出台了一系列改革举措,多数措施切实改善了营商环境、减少了企业负担,但个别措施,特别是对所谓“简易低风险”项目的安全监管一放再放,在“放”后的安全风险急剧加大的同时,针对安全“管”的职能在不断弱化,造成了巨大的质量安全隐患。

近年来,在全国范围内发生的多起工程质量安全事故也说明这一问题的严重程度,如北京石景山地下车库垮塌案、上海长宁改建厂房坍塌、广西南宁舞台垮塌和新冠肺炎疫情期间福建泉州欣佳快捷酒店坍塌等,其主要原因包括建设单位未按规定履行有关审查手续,设计单位对设计文件或设计变更未报送审查、未按工程建设强制性标准进行设计、未按《危大工程安全管理规定》明确涉及危险性较大分部分项工程的重点部位等。

特别是在诚信体系和信用机制没有建立起来以前,如何落实设计质量承诺机制或注册建筑师终身负责机制,如何解决加快审批进度与提升审批质量的矛盾,如何兼顾减少审批程序与加强安全监管的矛盾,已成为政府亟待解决的重要课题之一。

本文结合优化营商环境审批制度改革、建设工程质量事故及新冠肺炎疫情期间的实际案例,对施工图审查的性质职能、行业近况、政府购买及存在问题等进行分析思考,从优化审查方式、构建诚信机制、完善考评机制、探索改革模式、发展大数据和人工智能审图等方面,提出合理化建议。

施工图审查性质职能

从《建设工程质量管理条例》和《建设工程勘察设计管理条例》规定的“施工图设计文件未经审查批准不得使用”可以看出,施工图审查属于政府“行政许可”的性质,两个管理条例又明确了“施工图设计文件审查机构应当对房屋建筑工程、市政基础设施工程施工图设计文件中涉及公共利益、公众安全、工程建设强制性标准的内容进行审查”,说明施工图审查应该属于政府保障公共利益、公众安全的“行政审批”职能。在《建设工程质量管理条例》释义中对于施工图审查制度的定义是“既能对设计单位的成果进行质量控制,也能纠正建设活动各方不规范行为,而且审查的时间是在施工图设计文件完成后,现场施工前进行,这样可以有效地避免损失,保证建设工程质量”,可以看出在立法之初,施工图审查制度不是市场行为,而是政府机构加强对工程 “质量监管”的措施。

2019年《国务院转发住建部关于完善质量保障体系提升建筑工程品质指导意见》(国办函[2019]92号)中把工程建设中的责任划分为四个责任主体(不再提五方责任主体),即建设单位首要责任、施工单位主体责任、使用安全主体责任和政府质量监管责任,施工图审查的主要职责是政府对勘察设计文件的质量安全监管。

但2019年《国务院办公厅关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》(国办发[2019]11号)在“精简审批环节”中提出“加快探索取消施工图设计文件审查(或缩小审查范围)、实行告知承诺制和设计人员终身负责制等”,同时又提出“实行联合审图和联合验收,将消防、人防、技防等技术审查并入施工图设计文件审查”。对施工图审查工作的定位非常不清晰,直接导致部分省市在上位法未做调整的基础上,取消或者部分取消施工图审查。

2019年修订的《中华人民共和国消防法》强调“国务院住房和城乡建设主管部门规定的特殊建设工程,建设单位应当将消防设计文件报送住房和城乡建设主管部门审查,住房和城乡建设主管部门依法对审查的结果负责”,施工图审查又具有“行政许可”性质。

2020年1月1日实行的《优化营商环境条例》(国务院令 第722号)第四十二条规定“设区的市级以上地方人民政府应当按照国家有关规定,优化工程建设项目审批流程,推行并联审批、多图联审、联合竣工验收等”,施工图审查又强调“多图联审”。

2019年,中设协施工图审查分会以笔名石敢当分别在《中国建设报》《中国勘察设计》等报刊、杂志发表了题为《在适应持续优化营商环境需要的同时必须坚守安全底线——对强化工程设计安全监管相关工作的思考和建议》《优化营商环境 坚守安全底线——对强化工程设计安全监管相关工作的思考和建议》的文章,文章站在深入学习领会习近平总书记国家生命财产安全观、坚持底线思维和问题导向的高度,对施工图审查制度设置的初衷和使命进行了分析,阐述了施工图审查对优化营商环境的影响因素、存在问题及其形成原因,提出了必须处理好优化营商环境与防范安全风险的关系,必须坚持统筹兼顾和守住底线的原则,既不要以牺牲安全为代价换取改革,更不要以保障安全为借口阻扰改革,依法办事才是最好的营商环境。

在我国诚信机制不健全和处罚力度不大的大环境下,在个体利益的驱动下而发生的失信行为层出不穷,特别是在此次新冠肺炎疫情期间,多起瞒报健康状况、违反隔离规定的案例中不乏海归、白领等所谓精英人士。只有加大对责任主体监管和惩戒力度,提高失信成本,褒扬和惩治两手抓,才能让诚信成为共同的价值追求和行为准则。

施工图审查制度设立的目的是以行政和技术手段将事后的质量管理变为事前的监督管理,是为政府守好设计质量安全底线的重要抓手。建议逐步将“施工图审查”转变为“勘察设计文件审查”或“设计文件安全审查”,通过各种监管手段,真实反映勘察设计行业技术水平和诚信执行情况,成为行业诚信监管机制的重要抓手。

施工图审查主要问题

自施工图审查制度实施以来,一些长期存在的问题一直影响着行业的健康发展:一是上位法对施工图审查工作的定位不清晰,审查发挥的质量安全保障作用被忽视,以致审查的必要性屡遭质疑;二是部分地区审查市场化运行呈现无序竞争态势,审查机构生存过分依赖建设、设计单位,审查逐渐流于形式;三是一些地区实施的审查政府购买财政资金不足或不能及时到位,审查机构维持出现困难;四是审查属地化造成审查质量良莠不齐,审查标准掌握不一,个别审查机构或人员对问题定性过严, 固执己见,不容沟通,存在“强条沾边就算”“水平不高架子高”等现象,更有甚者,一些机构或人员“利益寻租”“吃拿卡要”,影响极其恶劣;五是少数审查机构内部管理不到位,人员力量不足,买证充人数凑资质,以营利为目的,丧失了责任和担当。这些问题的存在背离了施工图审查制度设立的初心。

所以,审查机构必须完善保障体系建设和管理制度建设,建立人才培训机制,强化执业继续教育,不断提高从业人员素质、推动建立从业人员准入和退出机制、强化服务意识,服务好政府、行业和社会,打造良好的社会形象,从更高层面认清实施图审制度,守住工程设计安全底线的重要性和必要性。

施工图审查政府购买

目前,全国部分省市已经或正在开展施工图审查政府购买试点,如北京、上海、天津、浙江、山东、湖南、湖北等,其核心就是通过政府购买服务将房建、人防、消防技术审查工作集中到一个综合性审查机构,努力构建一个“统一标准、集中服务、结果互认、依法监管”的多审合一或联合审查体制。从实施效果来看,审查机构基本不受建设或设计单位制约,可以公开、公正地进行审查,达到了去市场化的目的,但仍然存在一些不容忽视的问题:一是一些经济欠发达的地区实际拨付费用难以保障;二是价格差异较大,不利于审查市场的稳定发展;三是购买支付审查费用滞后,不利于审查机构的正常运营;四是重复审图或复审工作量大,购买费用支出主体难以确定。在当前优化营商环境、减免税费的背景下,工程设计文件审查政府收费或存在一定的障碍,也不太容易实现。

针对施工图审查政府购买服务存在的问题,结合我国的实际情况,并参照欧美发达国家“谁受益谁付费”的原则,建议采用按政府收费方式或政府分配任务模式下的机构收费方式。

政府收费方式主要是使用者付费(User Charges)。按世界银行有关文件,使用者付费是指为交换公共部门所提供特殊商品和服务而进行的支付。政府通过收取建设单位费用委托社会机构进行工程设计文件审查,则也是政府购买服务,只是审查费用来自建设单位,如美国加州就是采取该种审查收费方式。

由政府通过系统进行任务分配,建设单位按照相应政府收费标准与审查机构签订合同、付费是最为合理的模式。按使用者付费的原则,将政府收费转移至由建设单位直接向审查机构支付,费用性质也等同于模拟私人物品的定价方式收取的公共物品的价格。

2016年,财政部、民政部印发的《关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》(财综[2016]54号)中要求“购买主体要综合考虑社会组织参与承接政府购买服务的质量标准和价格水平等因素,结合政府向社会组织购买服务项目特点和相关经费预算,综合物价、工资、税费等因素,合理测算安排项目所需支出。”为此,中设协施工图审查分会联合北京施工图审查协会开展了《施工图审查成本要素信息分析研究》课题,并已完成了《关于施工图审查成本要素信息统计分析情况的通报(报批稿)》供审查行业参考。

施工图审查监管方式

以坚持底线思维和问题导向的原则,以把控地基基础和主体结构安全、消防安全、人防防护、生态环境、生命财产安全底线为目标,尽快精简审查范围,统一审查标准,避免过度审查,推动以“聚焦安全、保证底线”为目标的设计文件安全监管体系建设。

同时建议简化审查程序,采取分类管理或节点图审的方式出具审查通过文件,依次颁发土方、基础、地下或地上节点工程的施工许可,大幅度提前或加快项目开工和建设时间。

如北京市《关于加强我市勘察设计质量监督管理优化完善施工图审查管理方式的通知 》(京规自发[2019]161号),调整了部分项目的审查管理方式(实施分类管理),加强事中事后监管和勘察设计单位信用管理,值得借鉴或推广。其具体措施主要包括:

一是缩小审查范围。将小型、简易低风险项目调整为设计质量安全检查和按比例抽查。

二是缩小审查内容。明确审查的主要内容为严重影响地基基础和主体结构安全、消防安全、人防防护安全和危大工程(危险性较大的分部分项工程)的安全监管。

三是实施数字化联合审图。北京市数字化联审大幅加快了审查速度,项目平均审查周期提速3倍以上(从之前的30多个工作日提升至9个工作日)。数字化审查实现了全过程留痕,成为政府对勘察设计单位及从业人员实施监管的重要依据。同时,更因联审系统无纸化、零跑腿、不见面等特点,在此次新冠肺炎疫情防控期间,保证了北京市施工图审查业务正常、有序运行,做到了“只隔离病毒,不隔离服务”。

四是开展设计质量综合评价。从强制性标准执行情况、审查配合整改情况、设计深度符合性、图纸表达完整性、设计技术合理性和签字盖章合规性等方面进行综合评分,引导建设单位科学选择设计单位,促进设计质量不断提高。

五是强化设计单位信用管理。对信用较差的单位及个人进行设计质量不良记录、责令限期整改、强制继续教育、加强质量检查等,对质量优秀的设计单位、项目负责人予以表扬、建立少检或免检机制。

完善审查机构考评机制

结合多审合一改革、政府购买服务和数字化审图等,进一步完善审查合同履行情况、受益主体满意度、服务目标实现度等指标,对审查机构的基本条件、审查行为、审查质量及行业贡献等进行综合考核和评价。建立严格的施工图审查政府购买服务信用体系,建立由购买主体、服务对象及行业协会的评价机制,评价结果向社会公布并作为后续年度编制政府购买服务预算和选择承接主体的重要依据。

探索审批制度改革模式

建议继续探索工程建设项目行政审批制度改革的新模式,如将工程建设项目行政审批(立项、规划、验收等)的技术部分,通过政府购买方式委托专业的技术机构,开展有关行政许可事项的规划评审、设计审查、技术咨询、消防验收等服务。还可建立建设工程“前策划、后评估”制度,对重点、大型或复杂项目探索全审批周期的技术协调、指导、咨询及跟踪服务,实现全流程、全覆盖服务。同时,还可对设计文件的功能性、经济性、合理性等提出专业化意见和优化设计建议,为行政审批部门及项目建设方提供更多的增值服务。

打造大数据应用体系

一是大数据技术应用。建议采用大数据技术,构建数字化审图大数据系统,进行维度建模,实现全过程、全信息、全维度的数据分析,助力构建施工图审查的互联网+新型监管模式以及勘察设计、审查机构的诚信体系,实现真正意义上的数字化监管。

二是审图系统信息共享。在数字化审图系统搭建时必须按照统一的数据标准进行建设,满足后续进行数据可插拔时对接。系统需具备对外集成能力,实现数字化审图系统与各级监管平台、工程建设项目审批系统等平台的信息共享共用,最大程度提升数字化审图数据的应用价值。

发展人工智能审图

在传统的施工图审查过程中,存在很多诸如“数个数、查尺寸”的工作,这部分工作技术含量低、耗时多,直接影响审查效率。利用人工智能、BIM和大数据等技术,将影响地基基础和主体结构安全、消防安全和工程建设强制性标准的规律性问题,通过算法智能判断图纸是否符合规范,用计算机智能化识别更加快速、准确地查找图纸问题,提高审图精度和审图效率。将审查人员的精力放在技术含量更高的审查工作中,以减少审查成本,提升审查质量。近期,北京、深圳已开始AI智能审图试点相关工作,并冀此提高勘察设计质量,推动勘察设计行业的智能化转型和高质量发展。